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政策法規(guī)
“十三五”將強制性碳排放目標納入規(guī)劃
《中美氣候變化聯(lián)合聲明》宣布我國計劃在2030年左右實現(xiàn)二氧化碳排放峰值，明確了應對氣候變化低碳發(fā)展的戰(zhàn)略方向，也給節(jié)能減排提出新的挑戰(zhàn)。中國應在“十三五”規(guī)劃中納入強制性碳排放總量控制目標，以保障碳排放峰值目標的實現(xiàn)，并為未來節(jié)能減排最關鍵的十五年制定更有針對性的低碳發(fā)展政策路線圖;碳排放總量目標的實施將使得政府監(jiān)管和市場手段的結合更加科學有效;通過科學的設計、實施碳排放總量控制目標，引導各領域節(jié)能減排行動，并利用經濟和法律手段，倒逼綠色低碳經濟轉型，從根本上解決環(huán)境問題。
“十三五”碳排放總量控制目標的量化已經有比較充分的依據(jù)。諸多研究表明，中國2030年的能源相關碳排放達到峰值時總量約在110億噸左右。其中，根據(jù)“煤炭消費總量控制”研究課題組的模型模擬情景，可以推算出“十三五”末2020年的碳排放總量控制目標在105億噸左右。因此，建議“十三五”能源相關碳排放總量設定以此為參考。
在保障措施方面，首先，碳排放總量控制目標的分解應結合地區(qū)和行業(yè)發(fā)展特點，與強度目標形成雙管雙控。具體實施中，可以根據(jù)“十二五”碳強度目標分配實施的經驗和國家經濟轉型戰(zhàn)略，首先確定主要行業(yè)碳排放總量控制目標，再根據(jù)地區(qū)產業(yè)結構特點和發(fā)展階段確定行政區(qū)劃內碳排放總量控制目標?？偭靠刂颇繕说姆纸夂蛷姸饶繕说姆纸饧扔邢嗨菩杂钟兴煌姸认陆抵饕徒洕l(fā)展階段相關，考慮強度下降潛力又不能鞭打快牛。總量目標除了考慮發(fā)展階段，更要考慮國家主體功能區(qū)劃特點。在某些生態(tài)脆弱限制發(fā)展的地區(qū)和有淘汰落后產能需求的地區(qū)，即使碳強度有很大的下降空間，碳排放總量控制目標也應該嚴格控制。
其次，基于碳排放總量控制目標確定國家碳市場配額總量。未來國家碳市場的覆蓋范圍還沒有完全確定，比較可能的方式是按排放量將主要行業(yè)的重點排放源納入其中，排放配額的分配擬考慮歷史排放法與行業(yè)基準法等方法。碳排放總量控制目標是確定國家碳市場配額的基礎，后者是前者通過市場化手段控制和減排的組成部分。將碳市場配額總量與碳排放總量控制目標相結合，既有利于創(chuàng)造長期穩(wěn)定的政策信號，促進碳市場健康發(fā)展;也有利于精細管理與政策設計，逐漸完善碳總量控制實施機制。
再次，鼓勵有條件的地區(qū)2020年達到峰值。為實現(xiàn)2030年左右的國家碳排放峰值目標，部分區(qū)域可能需要在2020年就迎來碳排放峰值。
最后，通過制度創(chuàng)新，厘清排放主體和責任主體。以往將碳強度指標分配給省、市等地方政府，而實際排放源是企業(yè)，而省、市等地方政府如何管理企業(yè)履行碳排放控制目標缺少制度基礎，客觀上存在排放主體與責任主體錯配的問題。未來國家碳市場的設計與實施，可以覆蓋主要行業(yè)的碳排放源。針對碳市場以外的行業(yè)企業(yè)等排放源，還需要通過法律法規(guī)規(guī)范考核體系和建立激勵機制，促使政府和碳排放主體能夠采用更多靈活方式實現(xiàn)達標排放，使地方政府更好地行使監(jiān)管職責，排放主體更有動力地實施節(jié)能減排。